Знать свою миссию
По крайней мере, к такому выводу автор пришла после лекции Ларисы Самандиной, доцента Дальневосточного института управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ. Она прочитала её на семинаре для руководителей кадровых служб исполнительной и муниципальной ветвей власти республики.
Попытаемся поделиться с читателями некоторыми моментами очень даже познавательной лекции об административной реформе на муниципальном уровне.
Что вообще понимается под этой реформой? Одно из её определений звучит так: «Преобразование в системе органов исполнительной власти или создание реально действующей системы, работающей в интересах общества». Это в равной степени относится к государственной и муниципальной власти.
Что значит реально действующей? Когда заявленная миссия, поставленная цель реализуются, что приносит результат. Идея миссии заявлена в Конституции РФ, где Россия провозглашается как демократическое и социальное государство. К тому, чтобы оно отвечало понятию «социальное», прилагаются большие усилия. Но пока, по данным экспертов, 16% населения нашей страны живет за чертой бедности. Между тем, по нормам Всемирного банка, государством, обеспечивающим своим гражданам достойную жизнь, то есть именно социальным, считается то, где показатель уровня бедности равен десяти процентам. Для всего же мира он еще меньше – семь процентов.
У каждого уровня управления своя миссия. Должна она быть и в муниципальном образовании, обязательно отражая перспективы социально-экономического развития села, города, района. Так, в Смидовичском районе Еврейской автономной области она официально отражена в программе социально-экономического развития — «стать лучшим поставщиком продуктов питания для региона». А Комсомольский район определил свою миссию «точкой роста Хабаровского края».
На вопрос «в чем миссия вашего муниципалитета?», подчеркивает Л.Самандина, должен, не раздумывая ни секунды, ответить каждый муниципальный служащий. Лектор предложила слушателям назвать миссию их районов. Ответили немногие. К примеру, представитель Нерюнгринского района сказал, что это флагман угледобывающей промышленности Дальнего Востока.
Думаю, не ошибусь, если скажу, что синонимами к слову «миссия» могут служить «бренд», «девиз», «визитная карточка». Все эти понятия отражают цель, к которой должен стремиться муниципалитет. И бывает очень приятно, когда на наш вопрос к главам МО о визитной карточке своего района они отвечают, не задумываясь. Например, один из вновь избранных руководителей ответил: «Хочу дорисовать бренд района нефтяной вышкой». И этим много сказано.
Хозяин – барин?
Другой важный аспект Административной реформы связан с кадрами. Эксперты характеризуют их состояние по стране в целом. При этом большинство исследователей склоняется к тому, что управленческая система в России в значительной степени отличается так называемой патримониальностью. Родословная «патримониальной бюрократии» исходит от слова «вотчина». Отец данной теории – немецкий ученый Макс Вебер. Судя по датам его жизни, это учение было провозглашено на рубеже ХIХ и ХХ веков.
Итак, патримониальный чиновник управляет муниципалитетом как своей вотчиной. Для сравнения. Вы создаете что-то на своем дачном участке, и все созданное по праву принадлежит вам, хозяину. Так же рассуждает «неправильный» глава по отношению к своему муниципалитету, мол, я им управляю, значит, все, что в нем есть, моё.
Л.Самандина на своей интерактивной лекции предложила слушателям ответить на два вопроса. Первый — не заблуждается ли наша наука, не удалилась ли она от жизни? Второй – что делать, если наука права, чтобы чиновник не был патримониальным? Но прежде ученая перечислила главные свойства руководителя такой системы. Это личная зависимость чиновника от начальства, когда отношение к системе строится по принципу не «руководитель – подчиненный», а «слуга – господин». Такой руководитель, назначая кого-либо на должность, считает это милостью и волей правителя. На первом месте у него личная преданность начальнику, приказания правителя при наличии формальных норм и правил. Он проявляет тенденцию к присвоению должностей конкретной личности. Как это понимать? Полномочия, принадлежащие должностному лицу, присваиваются ему, «неправильному» чиновнику, который извлекает из этого личную выгоду. У такого правителя отсутствует четкое разграничение полномочий. Они часто меняются, растут, то и дело происходят структурные перестройки. Патримониальному бюрократу присущ фаворитизм (есть любимчики). При назначении на должность и приеме на работу он руководствуется родственными связями (непотизмом), дружескими отношениями (трибализмом) и этническим принципом. Такой начальник обычно пользуется узаконенной возможностью присваивать лично себе часть средств, получаемых за исполнение функций всем аппаратом (это свойство еще называют «низкое денежное содержание и бенефициат»). Еще два признака «неправильного» чиновника – это низкий уровень компетенции в системе управления и отсутствие беспристрастности при решении вопроса.
Интересно, что, когда Л.Саман-дина попросила «учеников» сказать, какие из этих одиннадцати характеристик проявляются в их муниципалитетах, все кадровики единогласно назвали девять. Две группы специалистов затруднились ответить на вопрос о возможности присвоения средств. А один молодой кадровик (из Жатая) заверил, что главу этого городского округа нельзя упрекнуть в отсутствии беспристрастности при решении вопросов.
Как говорится, факты – вещь упрямая…
Главный ориентир – интересы общества
Что же делать, дабы изжить патримониальную бюрократию, к чему стремиться? Чтобы ответить на этот вопрос, ученая привела для сравнения другие формы системы управления. Это рациональная бюрократия, которая по своей сути диаметрально противоположна первой. Она, в частности, подразумевает четкое разделение труда, приводящее к появлению высококвалифицированных специалистов на всех участках деятельности организации, независимость должностных обязанностей от исполняющих лиц, прием на работу сотрудников, соответствующих предъявляемым к ним квалификационным требованиям, а также их увольнение по причине должностного несоответствия. Еще немаловажная примета – система общепринятых формальных правил и стандартов, согласованных друг с другом, и координация действий сотрудников при решении различных задач.
Третья форма бюрократии – транзиторная. Она содержит черты патримониальности и вдобавок к этому отличается политико-правовой бесконтрольностью, а в управлении руководствуется формализмом. Данную систему управления исследователи тоже считают наиболее характерной для российского чиновничества.
Наконец, совсем иная, четвертая модель административного управления – это модернизационная. Её название говорит само за себя, а главные характеристики — это ориентация на интересы общества, правовая и социальная защищенность государственных и муниципальных служащих, поощрение лучших по принципу: «больше работаешь – больше получаешь», независимость от политической власти, развитость корпоративного духа, вертикальная система исполнения власти. Именно к этой модели, заключает Л.Самандина, мы должны стремиться в конечном счете. Также она отмечает, что патримониальной системы управления уже давно не существует в развитых странах.
У нас же, особенно в муниципалитетах, она оказалась на удивление жизнеспособной. В дополнение ко всему сказанному хочется добавить, что, по мнению других ученых, сосуществование в России патримониальной и модернизационной систем управления невозможно в принципе. Стало быть, настала пора первой уступить место последней? Может быть, тогда слово «вотчина» будет обозначено во всех толковых словарях с пометкой «арх.», то есть архаизм.